מתקפת הטרור של חמאס ב-7 באוקטובר על ישראל ותגובתה של ישראל אליה, התמקדו בתפקיד הסיוע הביטחוני של ארה"ב בעזה. החוק של ארצות הברית מחייב מדינות זרות, כולל ישראל, לעמוד בסטנדרטים הבינלאומיים של זכויות האדם והחוק ההומניטרי הבינלאומי כדי לקבל סיוע ביטחוני של ארה"ב. החוק הידוע ביותר מבין החוקים הללו, "חוק ליהי", קובע שלא ניתן לספק סיוע ביטחוני של ארה"ב ליחידות של כוחות ביטחון זרים שלטענתם ביצעו הפרות גסות של זכויות אדם.
במשך שבע וחצי שנים, אני מוגש כמנהלת משרד מחלקת המדינה שמובילה את בדיקת ליהי ביחידות הביטחון הזרות. ראיתי כיצד יישום שווה והוגן של חוק ליהי הוא המפתח למדיניות החוץ של ארה"ב ולאמינות בחו"ל. אבל כשזה מגיע לישראל – הסיפור עד כה הוא על א חוֹסֶר של יישום.
דוברות משרד החוץ האמריקאי לִטעוֹן שהמחלקה עומדת בחוק ליהי באמצעות "תהליכים מתמשכים", וכי הטיפול בישראל לפי חוק ליהי זהה לכל מדינה אחרת.
שתי הטענות אינן נכונות.
לישראל, אי ציות לחוק ליהי
בן עשרות שנים חוק ליהי הוא אחד הכלים החשובים ביותר בנושא סיוע ביטחוני וזכויות אדם. הוא אוסר על ארצות הברית לספק סיוע ליחידות ביטחון חוץ שביצעו הפרות גסות של זכויות אדם כמו עינויים, היעלמויות בכפייה, הרג ללא משפט או אונס.
ניתן סיוע לכוח ביטחון חוץ באופן שבו לא ניתן לזהות את היחידה או את היחידות המקבלות טרם העברת הסיוע, ימסור מזכיר המדינה באופן שוטף רשימה של יחידות האסורות לקבל סיוע לפי סעיף זה ל- הממשלה המקבלת ו. . . סיוע כזה יינתן רק בכפוף להסכמה בכתב שהממשלה המקבלת תציית לאיסור זה.
מחלקת המדינה מעולם לא מסרה רשימה של יחידות ישראליות פסולות לממשלת ישראל. לא פעם אחת.
תהליך מורכב שלא עובד
ישראל מקבלת כמויות גדולות של סיוע בלתי ניתן לאיתור. בניסיון לפתח את הרשימה הנדרשת של יחידות כוחות הביטחון הישראליות, הקים משרד החוץ את מה שמכונה "פורום בדיקת ליהיא ישראל" (ILVF), אשר נפגש לראשונה בשנת 2020. לשכות המחלקות ושגרירות ירושלים הקדישו חודשים לפני כן למשא ומתן על נהלי הפעלה סטנדרטיים (SOPs), שנוסחם לא פורסם, עבור ILVF. ה-SOPs יצרו תהליך Leahy ייחודי, מורכב, גוזל זמן, ברמה גבוהה. במשך יותר מארבע שנים, תהליך ה-ILVF לא הצליח לאשר זיהוי של יחידה ישראלית אחת לא כשירה.
ישנם תהליכים דומים עבור מדינות אחרות שבהן לא ניתן לאתר סיוע. אבל בניגוד ל-ILVF, תהליכים אלה הם בלתי פורמליים, מבוצעים באופן וירטואלי ברמת המומחה/עבודה, והכי חשוב – הם עובדים. בניגוד ל-ILVF, הם הביאו לרשימות מוסכמות של יחידות פסולות.
ה-ILVF היא חיה אחרת לגמרי. בעוד עבודה מקדימה מתרחשת באופן וירטואלי ברמת המומחה/עבודה, ה-ILVF דורש פגישות אישיות תקופתיות ברמה גבוהה יותר, מה שמאט את התהליך. כל שלב עוקב בתהליך כרוך לרוב באישורי מחלקה ושגרירות ירושלים גבוהים אף יותר, שמאטים עוד יותר את התהליך.
ה-IVLF SOPs דורשים כי קביעה שכל יחידה ישראלית אינה כשירה ל-Leahy תהיה בידי סגן שר החוץ. זה נכון לאף מדינה אחרת בעולם. קביעות כאלה נעשות באופן שגרתי ברמת העבודה, על ידי מומחים הבקיאים בחוק ליהי ובקיאים ביחידות ביטחון החוץ הנדונות. מחלוקות נפתרות באותן רמות; מעטים אפילו עולים לדרגת מנהל המשרד. במהלך כהונתי כמנהלת משרד, אף קביעת אי-כשירות של ליהי בכ-200,000 המקרים שהמשרד שלי בדק מדי שנה ברחבי העולם לא עלתה מעל הרמה שלי להחלטה.
אבל עוד לפני כל זה, עוד לפני שתיק יעבור להחלטה של סגן המזכיר, ה-ILVF SOPs דורשים להגיש בקשות רשמיות לממשלת ישראל לקבלת מידע על האשמות נגד יחידה כלשהי. שוב, זה נכון לאף מדינה אחרת בעולם. זה מצריך ניסוח, ניקוי והגשת דרישה בכתב למשרד החוץ הישראלי, תהליך שלוקח שבועות במקרה הטוב, לעתים קרובות חודשים. לאחר מכן, עוברים לרוב עד שלושה חודשים עד שממשלת ישראל תענה לבקשה. ולאחר קבלת תשובת ישראל, התיק חוזר ל-ILVF לפגישה אישית נוספת.
ישראל ליהי וטינג – בפועל
פקידי המחלקה מתעקש כי יחידות ישראליות כפופות לאותם תקני בדיקה כמו יחידות מכל מדינה אחרת. אולי בתיאוריה. אבל בפועל, זה פשוט לא נכון.
על פי חוק ליהי, יחידה אינה זכאית לסיוע ביטחוני של ארה"ב אם יש "מידע אמין" שהיא ביצעה הפרה בוטה של זכויות אדם. תקן המידע האמין נמוך בכוונה, בשל הקושי לקבל מידע מקורבנות ועדים, מאמצי ממשל זר לכסות על התנהגות בלתי הולמת, והחשיבות לוודא שהסיוע לא יעבור למפרי זכויות אדם. כמו משרד החוץ שלו הדרכה להדרכה מבהיר, תקן המידע האמין אינו דורש הוכחה מעבר לספק סביר, לא ראיות ברורות ומשכנעות, ולא ראיות שיהיו קבילות בבית המשפט. המפתח הוא שהמידע "צריך להיות ראוי לאמון כבסיס לקבלת החלטות".
עם זאת, בפועל ILVF, הסטנדרט לאי כשירות הוא כמעט בלתי אפשרי גבוה. מידע שלכל מדינה אחרת יביא ללא ספק לאי כשירות אינו מספיק עבור יחידות כוחות הביטחון הישראליים.
שיקולים פוליטיים, לרבות אפשרות לביקורת מממשלה זרה, אינם רלוונטיים להחלטות הזכאות בחוק ליהי. אבל בפועל, חלק מחברי ILVF כוללים דאגה מביקורת מצד ממשלת ישראל כגורם בקביעה אם יחידה אינה כשירה ובהחלטה אילו תיקים לשלוח לדרגים גבוהים יותר לפעולה.
אשרור החלטות ישראל בתיקים ישנים במקום ציות לחוק
במקום לציית לחוק ליהי על ידי מתן לישראל רשימה של יחידות פסולות, מזכיר המדינה אנטוני בלינקן נקבע לאחרונה כי ארבע יחידות ישראליות ביצעו הפרות חמורות של זכויות אדם, אך ישראל נקטה בפעולות מתקנות מספיק כדי לתקן את ההפרות, מה שהופך אותן יחידות לזכאיות לסיוע. למרות זאת, כל הארבעה אמורים "קביעות"רק אישרר החלטות קודמות של ממשלת ישראל לפיהן יחידות עסקו בהתנהגות בלתי הולמת, אך העבריינים קיבלו דין וחשבון. כל ארבעת המקרים היו מעורבים בתקריות בנות שנים, אף אחת מהן לא בעזה.
יתרה מכך, הפעולה המתקנת לכאורה בשניים מאותם מקרים לא הספיקה כדי לעמוד בתקן התיקון של חוק ליהי כפי שהוא מיושם במדינות אחרות. שני המקרים כללו הרג פלסטינים ללא משפט על ידי כוחות הביטחון הישראליים, ובכל אחד מהמקרים, העבריינים היו נתונים לכליאה מועטה או ללא כלא. באחד המקרים קיבל העבריין שלושה חודשי עבודות שירות בלבד. עבור כל מדינה אחרת, תביעת תיקון שלא הייתה כרוכה בכליאה בגין הריגה ללא משפט הייתה נדחית על הסף ברמת העבודה, ולעולם לא הייתה מתקדמת מעבר לכך.
במקרה חמישי, המזכיר בלינקן למעשה הודה שהיחידה ביצעה הפרה בוטה של זכויות אדם, אך קבע כי היחידה נשארת זכאית לסיוע ללא הגבלת זמן בזמן שהמחלקה עוסק ב ממשלת ישראל "על זיהוי נתיב לשיקום יעיל ליחידה זו". לשון זו אינה מופיעה בשום מקום בחוק ליהי; נראה שהוא הומצא כדי למנוע מהיחידה הישראלית הזו לא כשירה. עבור כל מדינה אחרת, יחידה שנמצאה שביצעה הפרה אינה כשירה באופן מיידי עד להשלמת התיקון. תיקון לרוב אינו מתרחש, וכאשר הוא מתרחש זה בדרך כלל לוקח זמן רב. אי התאמה מיידית מספקת תמריץ לממשלות זרות לנקוט בפעולות מתקנות ומונעת לזרום סיוע ליחידות שביצעו הפרות גסות של זכויות אדם כאשר ממשלות מעכבות או מסרבות לעסוק בתיקון.
אותה יחידה חמישית היא גדוד נצח יהודה הידוע לשמצה של צה"ל. ב ינואר 2022, חברי נצח יהודה עצרו ללא כל בסיס חוקי ברור אזרח אמריקאי בן 78 ממוצא פלסטיני, עומר אסד, קשרו אותו, סגרו אותו והשאירו אותו על הקרקע באתר בנייה. כשחיילים חזרו לבדוק את אסד שעה לאחר מכןהוא מת מהתקף לב שנגרם מלחץ.
בשנתיים וחצי מאז מותו של אסד לא היה חבר ב"נצח יהודה". מואשם בפלילים, למרות שהצבא הישראלי אכן הטיל אמצעי משמעת, פיטר שני קצינים ונזף במג"ד. בכל מדינה אחרת, אמצעים מנהליים כאלה ייחשבו כלא מספקים לתיקון, במיוחד למותו של אזרח אמריקאי. כאשר התפרסמה ידיעה כי ניצחה יהודה נשקלת לאי כשירות, ראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו הביע זעם ונשבע להתנגד להחלת החוק. אין כמעט סיכוי שישראל תעשה זאת "לזהות דרך לתיקון אפקטיבי" לאחר חוסר מעש במשך שנתיים וחצי, ולאחר עמדתו הפומבית של ראש הממשלה נתניהו.
השורה התחתונה במעשיו של השר בלינקן היא זו: אין יחידות ישראליות פסולות, ולכן אין רשימה לישראל. אפילו יחידה האחראית למותו של אמריקאי זכאית לסיוע. כל עוד זה נשאר הסטטוס קוו, המחלקה נשארת באי ציות לחוק.
זמן למנהיגות
תהליך ה-ILVF המורכב ורווי העיכובים אשם רבות באי ציות של משרד החוץ לחוק ליהי במקרה של ישראל. האשם הבסיסי הוא חוסר רצון פוליטי.
אי ציות המחלקה נובע ככל הנראה מחשש מביקורת מישראל, ומהתפיסה המופרכת שמציאת יחידות כוחות הביטחון הישראליות שאינן כשירות תשפיע איכשהו על משא ומתן רב-צדדי שאינו קשור להפסקת אש ושחרור בני ערובה.
החוקה דורש הנשיא "לדאוג שהחוקים יבוצעו בנאמנות". זהו זמן למנהיגות בדרגים הגבוהים ביותר של המחלקה. על ראשי המחלקות להורות שה-ILVF יפיק במהירות רשימה של יחידות כוחות הביטחון הישראליות הבלתי-כשירות, כולל נצח יהודה ויחידות שלגביהן יש מידע אמין שהם ביצעו הפרות בעזה ובמקומות אחרים. לאחר מכן על שגרירות ירושלים להציג מיד את הרשימה לישראל, ולאור דבריו של ראש הממשלה נתניהו, לבקש הבטחות מחודשות שישראל תכבד את החוק האמריקני.
